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完善社会矛盾纠纷多元化解机制调研
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完善社会矛盾纠纷多元化解机制调研

作者:李 银 内容来源:县委政法委 点击数:1343 更新时间:2018/11/4

为认真贯彻落实中办、国办《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》(中办发〔2015〕60号)文件精神,按照州委的通知要求,结合我县实际,对全县矛盾纠纷多元化解的总体状况进行了调研,探讨如何进一步完善矛盾纠纷多元化解机制。现将调研情况报告如下:

一、我县矛盾纠纷多元化解工作基本情况

(一)组织建设现状。到目前为止,全县有各类人民调解组织1755个,调解员5265人。其中,县调委会1个,调解员9人,乡镇调委会11个,调解员66人,村(居)调委会133个,调解员625人,村调解小组1570个,调解员4554人。行业性专业性调委会40个,调解员170人(县级7个即教育教学纠纷调解委员会、医疗纠纷调解委员会、土地矿产纠纷调解委员会、道路交通事故纠纷调解委员会、林业纠纷调解委员会、劳动争议纠纷调解委员会和物业纠纷调解委员会)。构建了以县调解委员会(大调解中心)为龙头,乡(镇)调解委员会为主体,村(居)调解委员会为依托,村民调解小组为基础,行调会为补充的四级调解组织网络,形成了功能完备、上下联动、横向到边、纵向到底的调解组织新格局。

(二)工作规范化现状。按照“五个规范”(即组织机构、人员队伍、物质保障、业务工作、内务管理规范化)、“六统一”(即印章、标识、程序、徽章、文书、标牌统一)、“六落实”(即组织、工作、制度、报酬、场所、经费落实)、“一案六表”(即每一案件具备调解申请书、纠纷受理登记表、调解笔录、调解协议书、回访记录)的要求,对乡(镇)、村(社区)调委会和7个县级行调会全部进行了规范,设立了专门场所,统一制作了印章、调解文书格式和卷宗等。

(三)工作开展情况。全县社会矛盾纠纷调解组织始终坚持“调防结合,以防为主,多种手段,协同作战”的调解工作方针,注重以“抓小、抓早、抓苗头、抓隐患”为出发点,积极调解公民与公民之间的婚姻、邻里、家庭等多发性、常见性民间纠纷,主动介入公民与法人、与社会组织之间的矛盾纠纷的预防、排查和调解。

人民调解:注重围绕社会难点、热点纠纷建立健全排查调解工作机制,采取措施,防止矛盾激化,做到了小事不出村(组)、大事不出乡(镇)、把各种矛盾纠纷消灭在萌芽状态,化解在基层,切实做到矛盾不上交,纠纷不积压。一是武定县人民政府办公室《关于印发武定县人民调解委员会实施方案的通知》(武政办发〔2012〕71号)明确:成立“武定县人民调解委员会”,主任由县长担任,副主任由分管副县长兼任,县司法局长兼任常务副主任。委员有县司法局、县教育局、县卫生局、县国土资源局、县交警大队、县林业局、县劳动和社会保障局等部门分管领导和调解人员组成;县调委会接受县司法局业务指导依法独立受理和调解本辖区的行业性、专业性纠纷;县调委会内设7个中心,即教育教学纠纷调解中心、医疗纠纷调解中心、土地矿产纠纷调解中心、道路交通事故纠纷调解中心、林业纠纷调解中心、劳动争议纠纷调解中心、综合调解中心,每个中心聘请2至3名有调解经验和相关行业的专家供县调委会调配使用,参与行业性、专业性纠纷的调解,同时还组建由律师、医学、社会学、伦理学单位等方面的专家学者组成专家库,必要时邀请部分县人大代表、政协委员等人员参与县调委会工作;文件同时规定:发生行业性、专业性纠纷时,行业部门应努力与纠纷当事人协商解决,积极引导当事人申请调解,并积极做好配合工作,当当事方主动要求调解时,行业部门不应拒绝调解和持消极态度。今年1—8月,全县人民调解组织累计受理各类矛盾纠纷案件1116件,调解结案1116件,调解成功1095件,调解成功率为98.1%二是推广新时代“枫桥经验”,探索武定县矛盾纠纷调解工作“西和”做法。按照“哪里有矛盾,哪里就有调解组织;哪里发生纠纷,哪里就有调解工作”的要求,做到小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交,全面提升“枫桥经验”在调解工作中的创新运用,推动新“枫桥经验”在武定落地生根。我县紧抓狮山镇西和村多民族聚居的特点和各民族和谐共荣的亮点,在调研走访、挖掘典型、总结经验的基础上,不断加大宣传力度,从推进“一站式”、“五平台”、“三基地”(“一站式”:提供“西和”做法,全县调解组织学习借鉴“一站式”综合平台。“五平台”1.村级调解示范平台;2.人民法院网格化文书送达平台;3.人民检察院村级工作联系示范点平台;4.治保会村民联防平台;5.“网格化+”社会治理服务平台。“三基地”1.“七五”普法教育示范基地;2.反邪教宣传教育基地;3.人民调解、联防调解示范基地。)建设上着手,不断健全以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型社区治理体系,促进民事民议、民事民办、民事民管。同时,注重在经验推广过程中强化法治的保障作用,引导社会成员养成在法治轨道上主张权利、解决纷争的习惯,营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。去年以来,司法局等职能部门主动出击、积极作为,探索法律服务“互联网+”模式,通过12348云南法网、司法行政机关“两微一端”和法律服务微信群等渠道,以案释法,开展法治宣传教育,引导村民尊法学法守法用法。集中力量向全县广大干部群众推广使用“云南掌上12348”微信公众号,践行法律服务“以人民为中心”,让群众足不出户就能获得多项便捷、专业的法律服务。三是稳步推进矛盾纠纷调解参与信访问题化解工作。按照省州信访和司法行政部门的部署和要求,为充分发挥新时代社会调解工作参与信访问题化解基础性作用,依法及时就地化解信访问题,切实维护群众合法权益,在县信访局挂牌成立了调解参与信访问题化解工作室。县联办依照楚联发﹝2018﹞3号文件拟制了《武定县人民调解参与信访问题化解工作三年行动实施方案(送审稿)》,按程序提交十四届县委第57次常委会审定通过,待发文实施。通过三年的努力,力争实现“信访总量下降、信访形势好转、信访矛盾纠纷明显减少”的工作目标。四是加强业务培训。针对全县各级调解组织普遍存在调解协议书制作格式不规范、协议内容不完整、协议履行率偏低、调解个案文档资料欠缺零散等问题,加强了调解文书格式和调解个案文档资料的规范与指导,要求各级调解组织必须统一使用司法部制定的《人民调解文书格式》,对调解个案文档资料予以管理。人民调解工作规范化建设取得初步成效。

司法调解:近几年来我县司法调解案件总体呈上升趋势。2016年共受理民商事案件808件,结案769件,2017年共受理民商事案件916件,结案841件,2018年截止8月30日,共受理民商事案件681件,结案528件。2016年调解结案282件,撤诉结案160件,调、撤率为58.16%;2017年调解结案321件,撤诉结案150件,调、撤率为56%;2018年截止8月30日调解结案166件,撤诉结案109件,调、撤率为52.08%。一是注重审调结合。县人民法院(含基层发窝法庭)审判人员针对不同案件摸索不同的调解方法,并始终坚持把调解工作贯穿于庭前、庭中、庭后,贯穿于案件审判的全过程。二是强化业务指导。县法院建立了庭室分片负责调解业务指导制度,对司法调解联络员60余人进行过调解业务指导。通过以案代训、观摩调解、联席会议等方式,对司法联络员进行业务培训,做到巡回审判与司法调解联络员参与相结合、与群众参与相结合、与法治宣传相结合。

行政调解:一是加强对《云南省行政调解规定(试行)》的学习,进一步增强利用调解方式化解矛盾的观念。二是出台文件规范调解工作。县人民政府制定了《武定县行政调解工作暂行规定》,对行政调解工作进行安排部署,明确了行政调解工作的总体要求、启动程序、调解规则等内容。为行政执法部门做好行政调解工作提供指导和帮助。三是强化动态管理。将行政调解案例和开展情况纳入政府法制信息报送范围,建立了每季度报送《行政调解工作统计报表》制度,及时掌握各单位行政调解工作情况。通过学习,各级领导干部对行政调解工作重要性的认识进一步提升。四是“三调”联动,促矛盾化解。全县2018年上半年共受理行政调解案件2108件,调解结案2074件,调解成功2073件,撤案18件,申请司法确认16件。其中,受理交通事故纠纷1186件,调解成功1176件;治安纠纷770件,调解成功746件;农村土地承包经营权、宅基地使用权、林权、水资源使用权、矿产权纠纷51件,调解成功50件;工商登记和消费者权益纠纷39件,经调解,纠纷已全部化解;劳动人事和社会保障权益纠纷25件,均已化解;医疗纠纷11件、环境污染纠纷2件、其他行政纠纷24件,均已化解。

二、我县矛盾纠纷多元化解工作存在的问题

(一)干部重视不够、群众认识不足。一是少数地方和部门对矛盾纠纷调解工作的性质、功能和地位理解不多,重视不够。认为调解工作是“软手段”、“弱职能”,没有硬指标,可有可无,导致形成出了问题推着上、没有问题靠边站的尴尬局面;二是部分当事人认为基层调委会是群众性自治组织,调处的法律效力不强,从而使得本来在调解委员会可以调处的纠纷大量涌向了社会。这就大大增加了案件处理难度,从而导致矛盾纠纷错过了及时有效的化解期,甚至引起矛盾激化三是当事人法律意识不强滥用诉讼权,致使案件调节难度飙高,当事人之间发生纠纷时,大部分选择以诉讼方式解决,致使法院在立案后难以调处。

(二)基层调解队伍的结构、素质制约了工作的开展一是层缺乏专职调解员。村(社区)调委会主任普遍由村(社区)书记(主任)兼任,这些兼职人员长期处于工作压力大、任务重、超负荷工作状态,没有更多的时间和精力学习调解知识、抓实做细纠纷调解业务;二是调解队伍不稳定。由于各种原因,调委会人员更换频繁,队伍建设不稳定,有的村调委会更是名存实亡,处于瘫痪、半瘫痪状态,出现民间纠纷或发生突发事件,无人敢管,没人愿管,绕道而行,导致矛盾激化,事态扩大恶化,影响了社会稳定三是调解协议制作不规范。纠纷类型多、任务重,调解人手少、调解技巧不高、工作压力大。一些调解员观念陈旧,处理问题图简单省事,习惯于“三板斧”,缺乏有效的调解方法和技巧,加之学历普遍不高,很多村级调解员不愿意或不会制作调解协议书,即便制作,也存在许多不规范的地方,一旦一方当事人反悔或不履行协议,诉到法院时难以得到有效确认,调解协议书的效用难以发挥四是队伍老龄化现象突出,知识结构老化,学历普遍偏低。

(三)基层人民调解组织基础不牢一是基层人民调解委员会严格按程序选举的不多,大多由村(社区)、单位指派设立,随意性较强;二是调委会主任及调解员大都身兼数职,精力难以集中到调解工作上;三是调解员、调解信息员公众认知度差,自身角色感不强,作用发挥不明显;四是企事业单位、行业性区域性组织人民调组织的设立还不能达到要求,有的有名无实

(四)调解工作的规范化程度不高。随着人民调解协议被赋予法律效力及公民法律意识的提高,进一步提高人民调解工作规范化水平成为重树人民调解公信力的关键。多年来一直努力建设规范化人民调解委员会,并作了统一要求,但由于部份村(社区)调委会主任及调解员对调解工作规范化建设的重要性存在认识上的不足,习惯于“动口不动手”,不愿做、不想做、不会做痕迹资料,普遍存在做了大量调解工作但资料欠缺的情况,调解工作的规范化程度不高

(五)职能部门对村级人民调解工作指导不到位。司法行政部门作为全县矛盾纠纷调解工作的指导单位,11个司法所中除狮山司法所有5名工作人员外,其余司法所仅有2人甚至是独人所。由于人少事多,导致对村级调解工作指导不能及时到位

(六)经费投入不足,一定程度上影响了人民调解工作的深入开展。由于财政保障能力弱,对调解工作经费的投入远远不能满足实际工作的需要。调解员工作无报酬、培训无经费,资料少、专题培训少,培训工作的针对性、实用性不强,专业培训的深度和力度不够,调解员的素质很难从根本上提高。难以调动调解员的工作积极性和主动性,更难吸纳懂法律、懂政策素质相对较高的人员充实到调解队伍中来,一定程度上影响了调解工作的深入开展

三、下步工作重点和努力方向

(一)加强领导,提高认识,增强调解工作的责任感、紧迫感。社会矛盾纠纷调解是基层民主法治建设的重要内容,关乎基层政权的稳定,关乎社会和谐发展。一是充分认识新时代加强矛盾纠纷调解工作的重要性和紧迫性,增强工作的责任感和使命感,切实按照“属地管理”和“谁主管谁负责”的原则,进一步加强组织领导,加大对行政调解工作在人、财、物等各方面的支持力度,采取措施保证“领导、机构、人员、责任、经费、场地”六个落实,切实履行工作职责,积极化解社会矛盾纠纷,为全县经济社会发展创造更加有序、和谐、稳定的法制环境;二是进一步健全组织保障,形成党委政府统一领导、政法部门总揽协调、司法部门业务指导、相关职能部门密切配合、调解委员会具体运作的矛盾纠纷调处体系;三是各级党委政府要将《调解法》纳入“七五”普法重要内容,广泛宣传,家喻户晓;制定完善的考核措施,将村(社区)、行业性调解组织建设纳入乡镇综合绩效考核、综治考核范畴,充分利用365bet投注“一票否决”机制,推动调解工作的开展。使人民调解“软指标”变成“硬任务”

(二)整合职能、强化措施,不断完善调解机制。以规范化建设为有效抓手和突破口,推动建立纠纷调解各种长效机制。一要大力推广“三调联动”工作机制,即:按照大综治、大防控、大调解的思路,以调解委员会为基础,整合综治、维稳、信访、司法所、派出所、法庭等部门力量,建立起以人民调解为主导、行政调解为辅助、司法调解为后盾的“三调联动”工作体系,通过多方参与、多元调处,最大限度地化解各类矛盾纠纷;二要充分发挥“网格”平台作用,各地各部门要充分利用农村网格服务平台及时了解、摸排矛盾纠纷隐患,确保第一时间化解矛盾纠纷;三要严格遵循人民调解原则,完善调解程序、强化调解登记、规范调解协议,使调解工作做到“合情合理更合法”,切实维护当事人的合法权益

(三)完善网络,优化队伍,提升调解工作的能力和水平。一是完善网络体系。健全完善以乡镇调委会为主导,村、社区调委会为基础,行业性、专业性、区域性调委会为补充,纠纷信息员、网格管理员为触角的多层次、宽领域、规范化的人民调解组织网络体系,纵向到底、横向到边。二是选聘吸收懂政策、懂法律、责任心强、热爱人民调解工作,在人民群众中有一定威信的同志到人民调解队伍中来。将退休法官、检察官、律师、法律工作者和老干部、老党员等选聘为社区调解员;将农村在职干部、退职老干部、老党员以及责任心强、群众威信高的村民等充实到村级调解队伍,改善队伍的素质结构,打造一支熟悉调解工作制度、能正确运用调解程序与方法、掌握调解民间纠纷和社会矛盾纠纷相关政策法规、热心调解工作的调解队伍;三是强化业务培训,提高队伍素质。采取集中培训、以会代训或个别咨询、旁听法庭审理、召开经验交流会等方式,加强调解人员的政策、法律知识和调解技能的培训,提高调解人员的业务水平,着力建设一支政治意识强、业务精、威信高的高素质调解队伍,不断提高调解员的素质,确保更好的做好调解工作。

(四)严格标准、规范程序,着力提升调解工作公信力规范调解制度。进一步完善学习、定期排查、重大纠纷讨论、调解回访等工作制度;规范调解程序。严格调解程序坚持以事实为依据,以法律为准绳,兼顾公平,合情合理,做到因事制宜、因人制宜,促使当事人双方自愿达成调解协议。对比较复杂的矛盾纠纷,要多方动员力量进行化解,使矛盾纠纷及时解决。调解委员会对调解的案件应当进行回访,提高协议履行率;规范文书制作。调解文书是依法、公平、公正调解的证据,合法的调解协议书是得到司法保护的基础。在具体制作上要把握好针对性、逻辑性、严密性,遵行评判说理原则,达到有理有据,以理服人的效果。

(五)落实经费、强化供给,提高调解工作的保障水平。一是县乡(镇)两级政府要加大基础设施投入,确保村级调委会“四有”、“四落实”和“六统一”落实到位;二要抓好经费保障。调解组织的设立单位要将调解人员的误工报酬和必要的工作经费列入支出计划,按时拨付。乡镇财政可以按调委会调解案件数量和调解难易程度据实给予办案补贴,作为调委会工作经费的有效补充。同时,尝试通过设立矛盾纠纷排查调处基金的方式,倡导社会各界捐资,确保调解、奖励经费充足、稳定。中共武定县委政法委    

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